城乡融合发展改革基本取向在于破除城乡二元结构；区域协调发展改革基本取向在于突破行政区划壁垒

党的二十届三中全会提出，“完善城乡融合发展体制机制”“完善实施区域协调发展战略机制”。省委十二届六次全会围绕落实党的二十届三中全会精神，提出聚焦“促协调”抓好城乡融合区域协调发展改革，增强城乡和区域发展的协调性和可持续性。抓好城乡融合区域协调发展改革需要深刻理解其在现代化建设中的重要意义，把握基本取向，落实重点任务，围绕中国式现代化进一步全面深化改革。

“促协调”在现代化建设中的重要意义

城乡融合区域协调发展改革是中国式现代化的必然要求。中国式现代化是全体人民共同富裕的现代化，实现全体人民共同富裕是推动城乡融合区域协调发展改革的出发点和落脚点。城乡融合区域协调发展改革推动共同富裕，着力缩小城乡和地区差距，形成工农互促、城乡互补、协调发展、共同繁荣的新型城乡关系，构建优势互补、相互促进的区域发展格局；中国式现代化是人口规模巨大的现代化，推动14亿多人口整体迈入现代化社会，必须实现基本公共服务覆盖全民、兜住底线、均等享有。城乡融合区域协调发展改革强化兜底保障，注重增强基本公共服务均衡性可及性，建立促进城镇基础设施和公共服务向农村覆盖的制度体系，完善先发地区带动帮扶后发地区的机制，提高公共服务资源配置效率和供需适配度；中国式现代化是人与自然和谐共生的现代化。城乡融合区域协调发展改革实现和谐发展，重点构建优势互补的区域经济布局和国土空间体系，健全主体功能区制度体系，强化国土空间优化发展保障机制，统筹推进高质量发展和高水平保护。

城乡融合发展改革基本取向在于破除城乡二元结构。城乡二元结构是制约城乡融合发展的根本因素。农业农村与工业化城市发展相互隔离，除了受农业部门与非农业部门生产效率差距的影响外，根本还在于诸多体制性问题尚未得到根本解决。整体统筹谋划城乡发展，消除导致城乡二元结构的制度因素，是城乡融合发展改革的主要着力方向。实现要素平等交换是突破城乡二元结构的关键。只有实现要素在城乡间的双向流动和平等交换，才能实现城市与农村的有效对接，推动城市与农村基础设施联通、农业部门和非农业部门生产率趋同，高效配置资源要素，形成城乡合理分工，不断缩小城乡差距。坚持农业农村优先发展是突破二元结构的保障。在推动农业转移人口市民化的同时，需要坚持农业农村优先发展，补齐二元结构下农业农村发展中的欠账。这要求进一步完善要素配置、资金投入、公共服务、人才支撑等方面的制度性安排，形成农业农村发展的有力支撑。

区域协调发展改革基本取向在于突破行政区划壁垒。行政区划壁垒是影响区域协调发展的重要因素。基于税收、考核等多方面原因，行政区之间竞争大于合作的情况普遍存在，使得行政区对经济活动形成了较强的刚性约束，资源要素跨区域流动的限制较大，容易造成资源重复配置和市场恶性竞争。打破行政区划壁垒，实现资源要素自由流动，促进区域合理分工，是区域协调发展改革的主要着力方向。推动区域分工深化是突破行政区划壁垒的关键。区域分工协作深化通过企业不断在不同区域延伸产业内和产业间的分工，形成“关联经济”和“共生经济”，带动区域整体经济效益和生产效率提升，使得参与分工的每个区域都能从分工深化带来的规模效应中分享成果，推动区域合作成为必然。这要求资源要素必须跨区域自由流动，打破行政区划壁垒限制，形成优势互补的区域分工格局。建立利益平衡机制是突破行政区划壁垒的保障。加大对欠发达地区的支持力度，建立健全稀缺资源、重要农产品的价格形成和补偿机制，探索区域间市场化的生态补偿机制，建立跨地区投资、产业转移等重大事项的利益分享机制，促进区域间在基础设施建设、产业升级等方面的良性互动，能够保障不同区域发展权力的均等，为实现区域协调发展奠定重要基础。

把握基本取向 落实重点任务

当前四川推动城乡融合发展改革的重点任务。完善农业转移人口市民化机制，关键在于构建农业转移人口市民化的激励机制，提供多元化的农村退出机制选择，进一步增强农业转移人口市民化的意愿。同时，还需要遵循收益与成本对等原则，划分各级政府承担农业转移人口市民化公共服务的财政支出边界，确保能够加快补齐公共服务短板，进一步增强城市吸纳农业转移人口的承载能力。构建激发农村资源要素活力机制，实现城乡要素的自由流动和平等交换。构建激发农村资源要素活力机制关键在于整合盘活农村零散闲置土地资源和闲置住宅资源，通过界定明晰流转农村闲置宅基地和农房资源产权，制定流转规范、创新盘活方式等，可以加快推动农业转移人口市民化，带动产业资本服务农业农村发展，促进外出务工人员返乡创业。同时，通过完善鼓励人才、社会资本下乡方面体制机制和法律法规体系，加强对投资者权益保护，为实现城乡资源要素双向流动创造条件。完善强农惠农富农支持制度，关键在于推动新型农业经营主体扶持政策和带动农户增收相挂钩，健全产业发展联农带农机制，建立农业低收入人口和欠发达地区分层分类帮扶制度等，多渠道增加农民收入。同时，建立完善农村基础设施和公共服务投入、建设、运行管护机制，鼓励各地因地制宜探索低成本、高效能提升农村基础设施和公共服务水平的模式等。

当前四川推动区域协调发展改革的重点任务。完善成渝地区双城经济圈建设机制，其关键在于深化促进都市圈城市群协同联动发展的投融资体制、财税体制、统计制度、政绩考核等领域改革；支持毗邻地区合作平台积极探索区域合作新机制，形成跨省域联合招商、政策统筹、共建开发区等合作新模式；明确法定机构与相关行政主体的分工边界，探索跨行政区合作治理新模式、建立生态环境保护的标准体系等，构建合作共赢的区域发展共同体。深化经济区与行政区适度分离改革，其关键在于打造经济区和行政区适度分离改革的试验示范空间，推动行政区给经济区让渡经济管理权限，并确保示范区内不同层级政府下放权限范围、标准、事项的同步化；协商确定合理的财税分享比例、统计分算办法和考核机制；制定公共服务的统一标准；共同成立跨行政区的产业功能平台与投融资基金，组建跨行政区的行业协会和行业标准联盟等，实现区域产业协同发展。健全欠发达地区常态化帮扶机制。健全欠发达地区常态化帮扶机制，关键在于建立健全财政支援欠发达地区机制，建立常态化帮扶市场融入机制、产业发展机制和充分就业机制，探索生态补偿制度、建立生态资源有偿使用制度等，增强欠发达地区的自我造血能力。构建欠发达地区有效的兜底保障机制，建立健全欠发达地区的风险协同防控机制，减少欠发达地区经济社会发展中的风险，强化基础保障。深化新区开发区综合改革，关键在于提升新区开发区的协同治理和专业化治理水平，探索促进新区开发区与行政区协调融合发展的行政区划设置，推动新区开发区总体规划与国土空间规划的衔接，探索低效建设用地减量化政策，建立在运营管理、创新体系建设、产业培育等方面的标准规范，创新人事、财政管理制度，构建特殊监管体制等，充分激发新区开发区的发展活力。

（作者系四川省委省政府决策咨询委员会委员，省发展与改革研究所高级经济师）